#基進觀點
文／Kirk Lim、台灣基進國際部 楊欣怡 with TSP
#主權基金 (Sovereign Wealth Fund, SWF) 的存在已有數十年的歷史，但2000年之後，隨著亞洲新興市場國家與產油國大量累積外匯儲備，主權基金才躍上檯面，逐漸受到關注。
主權基金的定義，依照國際貨幣基金(IMF)的解釋，是一種由政府創立或擁有的特殊投資基金，以持有外國資產為長期目標。資產來源包含：國際收支盈餘、官方外幣操作、國營企業私有化的收益、財政盈餘與商品出口收益。他們偏好利潤大過於流動性，因此可從事比傳統外匯準備操作更具有高風險的投資行為。
按照主權基金資金的構成，可區分成兩大類。一是出口天然資源的收入，其中以石油出口為最大宗，例如挪威、沙烏地阿拉伯、科威特、利比亞、卡達等等。另一種是非天然資源收入構成的主權基金，來源為官方外匯準備的移轉、政府財政盈餘、退休金儲備與國營企業私有化收入，其代表性國家為中國、新加坡、南韓等。
許多亞洲國家持續不斷之經常帳盈餘，與輸出天然資源的國家大量累積外匯準備，如何有效運用這些外匯存底，是這些國家的重要課題。主權基金掌控的龐大資產，在某一層面或許是強大經濟實力的象徵，但背後經常存在著以下意涵：該國國民缺乏外匯資產運用的能力，以及公眾購買力被剝奪。
另外，若政府的介入無法造成更佳結果，反而扭曲資源的最適分配，這樣的政府介入是應該被檢視的。目前，除了先進國家因為其國有天然資源收入總有耗竭的一天，在永續經營的考量之下而成立主權基金，其餘國家鮮少設置主權基金。有一個例外是，偏向獨裁政體的國家，或是民間企業發展較落後的國家，若還搭配著較大的外匯存底數量，則愈有可能成立主權基金，惟其透明度、治理制度，及商業滲透他國企業的行為，引發被投資國的國安危機，經常遭人詬病。
立法院財委會本月24日審查《央行法》修正草案，提案人台灣民眾黨籍的吳欣盈，主張由中央銀行提撥外匯儲備總額的一定比例（10％），設立外匯投資基金作為「台灣主權基金」。而中央銀行提出5點理由針對修法設立主權基金立場表達反對，對此吳欣盈提出抗議，認為央行扭曲其提案內容。
吳欣盈說：
1. 如果央行能將反對這項修法的用心，投入在主權基金的設立，雖晚了新加坡42年，一定能超越新加坡的效率；
2. 央行外匯存底管理保守，繳庫績效不彰，而外匯存底持有方式美債比例大，風險反而更高，應該透過主權基金進行多元投資組合，分散風險；
3. 央行提到沒有對應的專業人力管理主權基金，吳則建議主權基金由央行轄下設立獨立公司、委託專業人士來運作。
吳欣盈身為新光金控的千金，發言振振有詞，參雜許多專有名詞看似專業，實際上正好暴露出他對於央行職責的不熟悉，台灣外匯存底的重要性的不認識，也不知道台灣主權在國際上不被承認，對外匯存底造成的影響。
主權基金這個議題很有趣，2019年韓國瑜的總統政見發表會，曾提到他要成立規模10兆的「中華民國主權基金」賺錢，回顧 2008年、2012年、2019年每次大選或金融危機，就會有泛藍人士把主權基金搬出來講，好像這東西非常厲害，是經濟萬靈丹。
但不要懷疑這就是騙票，騙大眾對主權基金的不熟悉而產生錯誤期待。
新加坡這個一黨獨大的政治體制，將全國的經貿產業全掌握在新加坡政府手中，私人公司的發展並不興盛，並且新加坡是以國營企業為國家經濟命脈主體。特別是淡馬錫這支主權基金，其董事會長年都是由李家所掌握，不但與民間企業爭奪資源，更像是將「李加坡股份有限公司」的勢力版圖拓展到國外。台灣是民主國家，私人企業蓬勃發展，這些藍營人士總是要拿資源配置極為扭曲、人民各方面都不自由的新加坡模式，硬是套用在台灣身上，非常扭曲。
翻開《中央銀行法》，第2條寫明央行的功能是金融穩定、銀行體系健全與匯率穩定。貨幣銀行學教科書上說，央行關心的議題有兩件：通膨與失業率。不管怎麼找，央行的任務並不包含吳大立委說的，「繳庫賺錢」這一項。
雖然這是馬政府以來賦予央行的「潛規則」，現在竟然可以堂而皇之要求央行應該要賺更多錢，所以要設置主權基金，簡直是邏輯錯亂，擾亂行政體系的運作。批評央行配置高比例的美債造成風險更是可笑，金融市場上所謂的無風險資產、無風險利率，指的是就是美國國債跟他的債券利率。不管央行再怎麼多元投資，分散風險，除非是購買黃金，否則一旦連「無風險資產」都發生崩跌，吳大立委您認為其他風險性資產都會平安無事？
雖然筆者立場是反對台灣設立主權基金，如果真的要設，並是在財政部或經濟部轄下，還算合理，但無論如何，「主權基因」的主管機關不應該隸屬於中央銀行，由央行持有。
外匯向外投資取得商業利益極大化，從來就不該是央行的業務，除了會拖累央行在穩定國內各總經指標的能量，我們甚至懷疑，是否就是央行內部無人有操盤能力，正好讓吳欣盈身後代表的金融業，有分食主權基金成立之後的操作大餅？還有為什麼央行是要撥出10%的外匯存底規模，而不是4%呢？這項依據是什麼，這個比例如何計算出來，隨便喊價的嗎？
說明一下筆者反對設置主權基金的理由：
1. 外匯存底是為新台幣發行的準備，也就是政府發行鈔票，必須要有包括黃金與美鈔等具有對等價值的資產作為抵押，才能保有足夠的準備，本國幣值不因此而有所改變。中央銀行持有的外匯存底，大多數是央行以印行的新台幣在市場上買進外匯累積而成。以目前的匯率來說，民眾交給央行一美元貨幣，央行則用30.8元新台幣換取。央行買得愈多，外匯存底愈高，在市場上釋出的新台幣也愈多。名義上雖然是央行持有外匯存底，但實際上，央行是以國家法律授權印行的新台幣來購買外匯，因此，外匯存底是全體國民的資產，也是央行對人民的負債，只是目前代為保管，並無所有權，當然也沒有任意動支外匯存底的權力。所以要用外匯存底設立主權基金，必須要有高度的社會共識，才具有正當性。
2. 台灣的外匯存底是否處於長期穩定充足的狀態？景氣好的時候，外資投資台股的資金高於直接投資，像是在2005年更是有二十倍以上的差距；但2008年全球金融危機發生，外資紛紛撤資，造成大量股市資金流出國外，根據央行資料顯示有154.18億美金撤離，約為5.29%的外匯存底。2009年危機狀況稍微緩和，流入股市的外資又高達外匯存底的5.97%。利頭之上國際熱錢來匆匆，大難臨頭也絕對不留情面的拂袖而去，央行必須預留部分外匯存底供這些外國投資者兌換，影響台灣對外匯運用的自主性。我國購買軍事裝備也仰賴外匯支付，再加上台灣不是IMF會員國之一，沒有特別提款權 (special drawing rights, SDRs)與可向IMF無條件動用之資金 (unconditional drawing rights with the IMF)，外匯存底並非表面上那麼充裕。
3. 台灣缺乏海外投資的專業經理人，國際投資經驗也無法與像英國、美國一般金融發達的國家相比。1990年之後台灣才開始陸續開放新銀行設立，至今不過30年的時間，但目前台灣銀行業仍以放款利差收入與金融商品購買手續費的營收為主，投信公司的基金操作績效無法與國際知名企業相較量，可見專業領域的投資管理技術尚處啟蒙階段。政府部門亦然，四大基金的投資績效長期以來受到論質疑，最令人詬病的是專業度不足，並且經常受到政治力干預。高喊設立主權基金的同時，也要審慎思考我國金融人才與法規是否能跟得上外匯投資策略變革的腳步。
4. 為誰而戰與為何而戰？提出台灣應立即成立主權基金者應將動機與目的講清楚，是為了央行管理的外匯存底過多成本高漲，或是要促進台灣經濟產業發展之用。如目的為兩者其一，那是否非要成立主權基金不可呢？因持有過量的外匯存底造成的成本問題，可開放讓央行對多餘的外匯資產進行別於傳統管理方式的操作。例如利用「衛星投資法(向日葵投資法)」的方法投資，將中堅的外匯存底以相對穩定的政府公債等固定收益工具管理，剩下的資產投入其餘收益與風險較高的外國資產。而且首要的步驟是減緩外匯存底的累積，央行應減少新台幣匯率的干預，政府則要引導民眾與產業活用持有的外匯。私部門往往比公部門更偏好追求利潤，包含國外的獲利機會，所以交由政府以外的單位運用這些過剩的資產較為恰當。至於台灣的經濟革新或產業發展等政策面問題，該不該動用外匯存底投入國內市場原本就存有爭議，一般來說，除非有購買外國的核心專利權或先進機器設備的需求，否則應該交由中央政府預算體系提供資金來源。
主權基金是運用外匯對高風險、低流動性的資產，展開「長期」投資的「獨立運作」金融法人機構，國內經濟的紓困不是主權基金的主要業務，更不應該為挽救GDP成長率，甚至是股市指數而匆匆設立主權基金。
治理主權基金必須要有長遠的規劃、完整的組織架構、明確的法律規章、清楚操作盈虧的責任歸屬和經驗豐富的專業金融人才，不可急就章草率成立，並且要取得全民共識。華爾街日報2009年五月15日報導淡馬錫因投資美林公司而虧損46億美元；同年五月29日新加坡財政部長尚達曼(Tharman Shanmugaratnam) 宣稱，近八個月淡馬錫資產縮水近四百億美元。
如果沒有民意基礎的支持，一旦經濟危機造成主權基金的嚴重虧損，在民主政體的台灣必定引起社會波瀾，乃至政治動盪。政府雖然對主權基金握有「主權」，不過權責相當，背後仍隱含背負著妥善管理民脂民膏的重大責任。不應該輕率聽從暴露知識不足、隱含自肥意涵的民眾黨立委的建言。
